Proposte per il miglioramento delle detrazioni fiscali per le riqualificazioni energetiche condominiali

Nei mesi scorsi Renovate Italy ha pubblicato articoli in merito agli ostacoli alla diffusione della riqualificazione profonda degli edifici e le possibili soluzioni.

Molti suggerimenti contenuti nell’articolo “Ostacoli e proposte per l’incentivazione delle riqualificazioni profonde degli edifici”, recapitato e apprezzato dai vertici di ENEA, sono ripresi in varie proposte di diverse fonti che sono circolate nei mesi successivi.

Gli obiettivi e i criteri di un provvedimento a favore delle riqualificazioni profonde sono stati oggetto di discussione e condivisione con la Segreteria tecnica del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, tanto che il provvedimento ha recepito molte delle suggestioni contenute nell’articolo “Suggerimenti per un incentivo efficace per le riqualificazioni profonde”.

Con il presente articolo, segnaliamo i punti dell’ecobonus condomini che necessitano di un ulteriore affinamento affinché il provvedimento risulti efficace nello stimolare su larga scala le riqualificazioni profonde.

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 Potenzialità, pregi e limiti delle nuove detrazioni

I nuovi incentivi fiscali a favore degli interventi di riqualificazione dei condomini figurano tra le “Misure per la crescita” indicate nella legge di Bilancio per il 2017 (Legge 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, comma 2). La finalità del provvedimento è di introdurre uno strumento di forte e rapida attuazione, imprimendo un cambiamento nelle prassi manutentive degli edifici in linea con le esigenze di sviluppo dell’occupazione, riduzione dei consumi di energia e tutela ambientale.

vantaggi aggiuntivi che i nuovi incentivi fiscali riservano ai beneficiari sono volti a incrementare la capacità di stimolo del provvedimento a favore delle attività di riqualificazione energetica delle parti comuni degli edifici condominiali. Rispetto al vecchio ecobonus (65%), molti sono gli aspetti migliorativi.

  • La stabilizzazione del provvedimento: per la prima volta non vi è stata una proroga annuale, ma i nuovi incentivi saranno stabili per 5 anni, dimostrando la volontà del governo di stimolare un processo strutturale di trasformazione degli edifici in cui l’incentivazione svolge un ruolo importante, ancorché non esclusivo. L’attenzione per il segmento condominiale testimonia la consapevolezza della necessità di disporre di strumenti specifici per superare le difficoltà che affliggono il settore.
  • L’incremento di intensità della detrazione al 70% (75% nei casi più virtuosi), rende molto più appetibile il nuovo incentivo rispetto a quello dedicato ai normali interventi edilizi (50% fino al 31-12-2017, poi 36%). Oggi si assiste a una preoccupante elusione dell’obbligo di riqualificazione energetica in occasione degli interventi di manutenzione straordinaria degli involucri. La concorrenza degli incentivi per gli interventi di ristrutturazione edilizia costituisce uno dei più gravi ostacoli alla diffusione delle attività di efficientamento energetico degli edifici. Una delle finalità del provvedimento di incentivazione è di contrastare efficacemente questi fenomeni deleteri.
  • La semplicità e certezza della procedura: i requisiti richiesti per accedere all’incentivo del 70% sono semplicissimi e non comportano alcun rischio applicativo. E’ sufficiente intervenire su una frazione significativa dell’involucro disperdente (almeno il 25%) e rispettare le prescrizioni previste dalle norme vigenti, la cui applicazione è comunque obbligatoria. Il messaggio agli utenti è semplice e chiaro: bisogna intervenire sull’involucro per diminuire le dispersioni e il fabbisogno di energia.
  • La facoltà di cessione delle detrazioni fiscali: è la novità potenzialmente più rivoluzionaria del provvedimento, che trasforma un incentivo congenitamente incerto, legato alla mutevole condizione fiscale dei beneficiari, in una risorsa sicuramente disponibile per tutto il periodo di applicazione. Tuttavia, se da un lato, l’ampliamento della facoltà di cessione a tutti i contribuenti a prescindere dalla propria condizione fiscale, costituisce un elemento necessario per fornire certezza, e quindi efficacia, al provvedimento, dall’altro, a dispetto della potenzialità della disposizione, la sua effettiva efficacia è fortemente menomata dal divieto di cessione agli istituti di credito e agli intermediari finanziari. Tale divieto comporta una grave conseguenza che, di fatto, rischia di vanificare la portata della norma: si rende molto complicata e onerosa la soluzione dei due problemi, generalmente interconnessi, della capienza fiscale e dell’esigenza di finanziare la realizzazione degli interventi.

La scrittura del provvedimento, il suo inserimento del disegno di legge di Bilancio per il 2017 e le vicende che hanno condotto all’approvazione della legge 232/2016 hanno dato luogo ad alcune imprecisioni e lacune, rispetto alle sue finalità, che sono state oggetto di analisi e discussione con la Segreteria tecnica del Ministro Delrio e che hanno condotto alla formulazione di alcune proposte di modifica del DL 63/2013 da adottare con provvedimenti di precisazione (anche demandati al MEF) o di modifica del testo di legge (per esempio in occasione del prossimo DPEF).

Proposte per il superamento dei limiti delle nuove detrazioni di cui all’art. 14

comma 2-quater

  • E’ utile fornire una definizione di condominio applicabile alla norma in oggetto, intendendo con esso qualunque edificio costituito da almeno due unità immobiliari; non dovrebbero essere poste limitazioni sulla destinazione d’uso degli edifici. La limitazione agli edifici al di sopra delle 8 unità escluderebbe una quantità enorme di abitazioni.
  • E’ molto importante definire anche l’ambito soggettivo di fruizione delle detrazioni, precisando che esso comprende tutti i proprietari delle unità immobiliari o i loro aventi titolo, senza limitazioni di natura giuridica dei soggetti, di destinazione d’uso delle unità immobiliari o di loro effettivo utilizzo.
  • E’ importante precisare che gli interventi ammessi all’incentivo di cui al primo periodo del comma 2-quater, che comunque devono possedere i requisiti ivi precisati (deve cioè trattarsi di edifici condominiali e di interventi che interessino l’involucro per almeno il 25% della superficie complessiva disperdente dell’intero edificio), sono quelli conformi agli interventi di ristrutturazione importante di cui alle definizioni precisate nel DM 26-06-2015 “Requisiti minimi degli edifici” e che i requisiti di efficienza energetica che tali interventi devono soddisfare sono solo quelli indicati nello stesso DM.
  • E’ molto importante precisare che sono compresi anche gli interventi realizzati sulle porzioni di involucro di proprietà privata, solo se eseguiti contestualmente a parti comuni condominiali.
  • Il collegamento tra il primo e il secondo periodo sembra assicurato dalle parole “La medesima detrazione” con cui inizia il secondo; il fatto che si tratti della “medesima detrazione” (e non di un altro incentivo) dovrebbe chiarire che i requisiti di cui al primo periodo (>25%) sono richiesti anche per gli interventi che accedono alla maggiore intensità di incentivo di cui al secondo periodo, ai quali è richiesto anche il soddisfacimento dei requisiti aggiuntivi ivi specificati. Sarebbe comunque opportuno precisarlo.
  • La qualità invernale ed estiva dell’involucro di cui al DM 26-06-2015 “Linee guida per la certificazione energetica”, a cui si riferisce il secondo periodo del comma 2-quater, non è influenzata dalle caratteristiche degli impianti e dipende esclusivamente da quelle degli involucri. Il raggiungimento della qualità media non può quindi essere ottenuto grazie alla qualità degli impianti. Onde evitare equivoci è importante precisare il riferimento alle tabelle 3 e 4 del DM citato. E’ anche utile precisare che essa concerne le singole unità immobiliari e non l’intero edificio.
  • E’ necessario rettificare il testo stabilendo che l’ammontare delle spese di cui all’ultimo periodo del comma 2-quater si applica alle sole spese di cui al medesimo comma, e precisare che esso si riferisce all’intero edificio e non alle singole unità immobiliari.

comma 2-quinquies

  • E’ utile suggerire al MEF di precisare che i beneficiari degli incentivi debbano conservare copia della relazione tecnica di cui al DM 26-06-2015 “Schemi e modalità per la compilazione della relazione tecnica di progetto”, per i seguenti motivi:

l’art. 8, comma 1 del D.Lgs. 192/2005 detta l’obbligo per il progettista di redigere la relazione tecnica, con la sola esenzione per alcuni interventi riguardanti gli impianti (successivamente l’obbligo è stato escluso anche per gli interventi di sola sostituzione dei serramenti). Tali schemi sono stati approvati con l’art. 2 del DM qui sopra citato;

per gli interventi di “riqualificazione energetica e ristrutturazioni importanti di secondo livello” occorre fare riferimento allo schema di cui all’Allegato 2 del medesimo DM; per quelli di primo livello all’Allegato 1;

sembra dunque chiaro che, a prescindere dall’obbligo di deposito in Comune di tale allegato, che può variare in funzione dei regolamenti edilizi comunali, la realizzazione degli interventi oggetto di incentivi ai sensi del comma 2-quater (che, interessando più del 25% dell’involucro sono indubbiamente ristrutturazioni importanti almeno di secondo livello) soggiace all’obbligo di redazione della relazione tecnica, oltre che dell’APE;

l’obbligo di conservazione della relazione tecnica è importante perché è in essa che sono registrati i dati di progetto (dai quali dipendono le risultanze dell’APE) che consentono all’ENEA di verificare la veridicità dell’APE e la rispondenza dell’intervento realizzato al progetto e alle risultanze dell’APE (per la verità, quest’ultima verifica non è prevista dalla legge, anche se sarebbe opportuna; menzionare nella Guida dell’AdE la sua possibilità può costituire un ottimo deterrente contro la realizzazione di interventi non conformi).

  • L’automatica applicazione della corretta intensità dell’incentivo (70%) in caso di accertamento della non sussistenza delle condizioni per l’applicazione della maggiore detrazione del 75% è una delle interpretazioni possibili dell’ultimo periodo. E’ importante suggerire al MEF di precisare che la decadenza dal beneficio di cui al comma 2-quinquies si applica qualora risulti il mancato rispetto delle condizioni per accedere alla detrazione di cui al primo periodo del comma 2-quater. Qualora invece risulti il solo mancato rispetto dei più severi requisiti di cui al secondo periodo del medesimo comma, si provvede al ricalcolo dei minori incentivi spettanti e all’eventuale ripetizione dei maggiori incentivi erogati.

comma 2-sexies

Il comma 2-sexies esclude esplicitamente la cessione delle detrazioni agli istituti di credito e agli intermediari finanziari, privando il provvedimento della capacità di integrare in modo organico i soggetti finanziari nei processi di finanziamento degli interventi di riqualificazione energetica ammessi agli incentivi. E’ chiaro però che l’agevole praticabilità della cessione delle detrazioni è un requisito essenziale per dotare la misura di incentivazione dell’appeal necessario per convincere i proprietari degli edifici condominiali a impegnarsi in interventi onerosi di riqualificazione energetica. Occorre quindi evitare che il provvedimento dell’Agenzia delle entrate previsto dal comma 2-sexies introduca restrizioni e ostacoli ulteriori rispetto ai tanti che già rendono ardua l’adozione delle delibere di investimento nelle assemblee condominiali.

In ogni caso il provvedimento dell’Agenzia delle entrate non può fare altro che rispettare i limiti posti dalla legge, che però si presta a diverse interpretazioni. Abbiamo pertanto suggerito che nel provvedimento in emanazione siano adottate procedure il più possibile semplificate e che, in generale, siano consentite modalità applicative differenziate e adeguate alle diverse possibili situazioni. In particolare, avendo riscontrato un concreto interesse da parte di diversi istituti di credito, abbiamo proposto che con il provvedimento si compia un primo passo verso un organico coinvolgimento dei soggetti finanziari nel meccanismo delle detrazioni fiscali, dotando la misura di incentivazione di un’efficacia di gran lunga maggiore, unificando i ruoli del cessionario e del finanziatore in capo a soggetti adeguati, in grado di concedere prestiti a condizioni favorevoli, e rendendo molto snella la simultanea soluzione dei problemi di capienza fiscale e di necessità di finanziamento.

Abbiamo proposto che:

  • sia consentito ai contribuenti di scegliere, in alternativa, tra la cessione dell’intero ammontare delle detrazioni oppure delle detrazioni spettanti per singole annualità;
  • non sia posta alcuna limitazione all’ambito soggettivo dei beneficiari che possono optare per la cessione, in stretta aderenza alla formulazione dell’art. 2-sexies dell’art. 14 e del comma 1-quinquies dell’art. 16 del DL 63/2013; qualunque limitazione renderebbe più difficili le decisioni delle assemblee condominiali, privando di sostanziale efficacia i nuovi incentivi introdotti dalla legge 232/2016;
  • nella definizione di “soggetti privati” di cui al comma 2-sexies dell’art. 14 e del comma 1-quinquies dell’art. 16 del DL 63/2013 non siano introdotte restrizioni, consentendo agli operatori privati, anche imprenditoriali, di individuare le modalità più adatte per anticipare, a costi accettabili, il valore attualizzato degli incentivi decennali e quinquennali;
  • sia consentita la cessione della detrazione anche agli istituti di credito e agli intermediari finanziari, con la precisazione che il credito ceduto sia utilizzato dal cessionario esclusivamente in compensazione, ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, e successive modificazioni;
  • sia rimosso, limitatamente ai suddetti soggetti finanziari che acquisiscono le detrazioni, il limite di 700 mila euro annui fissato per le compensazioni fiscali;
  • sia ammessa l’operatività di soggetti gestori di “Albi dei soggetti cessionari” che svolgano un ruolo di raccordo tra beneficiari cedenti e soggetti cessionari (senza per questo essere qualificati come intermediari finanziari), e di gestione degli obblighi di comunicazione, con modalità conformi a un regolamento improntato a criteri di trasparenza, economicità e protezione della privacy;
  • sia precisato che le conseguenze di eventuali errori che pregiudichino il diritto a fruire degli incentivi restano a esclusivo carico del contribuente cedente, escludendo ogni responsabilità o conseguenza per i soggetti cessionari;
  • la cospicua entità delle somme anticipate dai cessionari possa trovare capienza nella più ampia gamma possibile di imposte e contributi a loro carico, sui quali operare la compensazione (IRPEF, IRES, IRAP, IVA, contributi previdenziali e assistenziali, ecc.).

Un’opzione ancora più auspicabile e ben più incisiva è che ai soggetti finanziari sia consentita una libera gestione dei crediti fiscali, attraverso operazioni di cartolarizzazione in grado di raccogliere risorse finanziarie da destinare alle operazioni di efficienza energetica (e di miglioramento sismico). In presenza di un mercato finanziario regolamentato, flussi consistenti di risorse potrebbero essere canalizzati verso progetti meritevoli, in cui il rischio finanziario sarebbe minimizzato dalla sicura disponibilità degli incentivi, consentendo l’applicazione di tassi adeguatamente contenuti. In tali condizioni non è difficile ipotizzare una maturazione del sistema dell’offerta, capace di mettere in evidenza le soluzioni tecnologiche e gli operatori in grado di distinguersi per efficacia e affidabilità.

Una più adeguata contabilizzazione degli effetti correlati positivi per il bilancio pubblico consentirebbe di far risaltare i vantaggi dell’attivazione di un vasto piano di trasformazione energetica del patrimonio edilizio nazionale, dando finalmente sostanza a uno dei pilastri della strategia energetica e climatica che il nostro Paese non può tardare ad adottare. E’ chiaro che l’investimento pubblico in attività in grado di avere conseguenze multiformi e strutturali in diversi ambiti (anche non strettamente economici) non può essere valutato con riferimento esclusivo a indicatori settoriali e di breve periodo.

comma 2-septies

  • E’ utile precisare che tra gli immobili di cui al comma 2-septies sono compresi anche quelli concessi in gestione e adibiti a edilizia residenziale pubblica.

Proposta per il superamento delle conseguenze negative dell’applicazione delle detrazioni di cui all’art. 16

La non corretta applicazione degli incentivi di cui all’art. 16 comporta una rilevante diminuzione della capacità di stimolo degli incentivi di cui all’art. 14 e in particolare di quelli di recente introduzione di cui al comma 2-quater, e ha come conseguenza una inaccettabile allocazione di risorse pubbliche a vantaggio di interventi che, oltre a non rispondere all’esigenza di contenere le emissioni, sono anche fraudolentemente illegali.

La precisazione contenuta a pag. 15-16 della “Guida dell’Agenzia delle entrate sulle agevolazioni fiscali per le ristrutturazioni edilizie” (La detrazione non è riconosciuta, e l’importo eventualmente fruito viene recuperato dagli uffici, quando … le opere edilizie eseguite non rispettano le norme urbanistiche ed edilizie comunali”) non sembra sufficientemente precisa e incisiva per costituire un deterrente efficace. Si potrebbe suggerire al MEF di sostituirle con: … le opere edilizie eseguite non rispettano le norme urbanistiche ed edilizie comunali, nonché le disposizioni sulla prestazione energetica degli edifici e altre disposizioni obbligatorie.

Incentivi e rigenerazione urbana

Ulteriori suggerimenti possono essere formulati per migliorare l’applicazione degli incentivi in relazione a interventi di ristrutturazione e ampliamento (piccolo come la chiusura di logge, o importante come il recupero dei sottotetti), di demolizione e ricostruzione, e più in generale di rigenerazione urbana. Naturalmente, temi di questa natura hanno notevoli implicazioni regolamentari urbanistiche ed edilizie e vanno risolte in modo organico per via legislativa.

Si può concludere, infine, con una considerazione sulla scelta del legislatore di riservare i nuovi incentivi ai soli interventi di natura condominiale, condivisibilmente motivata dalla necessità di superare gli ostacoli aggiuntivi che si oppongono alla formazione delle decisioni collettive di investimento che, nel caso dei condomìni, si sommano alle altre barriere presenti per la generalità degli edifici. Si deve però osservare che circa il 50% delle abitazioni italiane sono unifamiliari e, dunque, una vastissima quota dello stock immobiliare resta escluso dall’ambito di applicazione dei nuovi incentivi. Per tali immobili può essere vero che la maggiore intensità dell’incentivo risulti non determinante nel modificare le scelte di investimento dei proprietari. Crediamo tuttavia che i benefici della cessione delle detrazioni, di un efficace sistema di finanziamento ad essa connesso e della stabilizzazione degli incentivi sia necessario per i condomìni tanto quanto per gli immobili unifamiliari.

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