Osservazioni a STREPIN e PANZEB

Si riporta l’executive summary delle osservazioni che Renovate Italy ha elaborato ed inviato in occasione della consultazione su STREPIN (Strategia per la riqualificazione energetica del parco immobiliare) e PANZEB (Piano per l’incremento degli edifici a energia quasi zero).

 

Le proposte contenute in STREPIN (cfr. pag. 40) per il miglioramento dell’efficacia degli strumenti esistenti e per l’introduzione di nuove misure sono condivisibili e incoraggianti:

  • la razionalizzazione delle misure di incentivazione
  • l’aggiornamento del Conto Termico
  • l’introduzione di un ecoprestito agevolato
  • il coinvolgimento sinergico delle regioni e delle altre amministrazioni
  • e in particolare il prioritario indirizzamento di queste misure verso quegli interventi che prevedono le ristrutturazioni importanti o a pieno edificio, nell’ottica di avvicinarsi al concetto di edificio a energia quasi zero

sono elementi importanti della Strategia che dovrebbero essere affrontati e realizzati in tempi brevi.

Tuttavia, a dispetto delle premesse e nonostante sia sottolineato che l’incremento dell’efficienza energetica negli edifici costituisce un obiettivo prioritario per il Paese (cfr. STREPIN, pag. 3), il documento omette di indicare chiaramente il modo in cui esso dovrebbe essere realizzato, presentandosi come un disegno non particolarmente ambizioso e ponendosi in sostanziale continuità con il passato.

Una strategia coerente con le direttive comunitarie e con l’interesse del Paese dovrebbe affermare esplicitamente l’importanza di un rigoroso perseguimento dell’obiettivo di riduzione dei consumi energetici (e ciò vale non solo nel verttore immobiliare), evidenziandone le conseguenze non solo microeconomiche: promozione dello sviluppo, tutela dell’ambiente, riduzione dei costi sanitari, affrancamento dalla dipendenza energetica da aree di crescente instabilità geopolitica.

L’analisi delle misure di regolazione attivate negli ultimi anni in attuazione delle diverse direttive comunitarie che si occupano della materia evidenzia un’importante lacuna presente nel sistema delle norme: la mancata assegnazione di un ruolo strategico alla riqualificazione profonda degli edifici che, al contrario, assume un ruolo di primo piano nella visione comunitaria. Tale assenza è alla base dell’inadeguatezza delle misure di incentivazione e accompagnamento presenti nel nostro ordinamento e del loro insuccesso nel determinare un contesto favorevole alla realizzazione di un grande piano di riqualificazione energetica del parco immobiliare nazionale (cfr. Osservazioni allo schema di decreto integrativo del D.Lgs. 102/2014).

Inadeguatezza che è ormai percepita chiaramente e senza dubbio costituisce la motivazione delle proposte conclusive di STREPIN. L’affermazione della centralità strategica della riqualificazione profonda degli edifici dovrebbe costituire un passaggio fondamentale dell’aggiornamento del sistema normativo di regolazione e incentivazione, meritando di essere ampiamente evidenziata all’interno del documento di illustrazione della Strategia.

Le riqualificazioni profonde (o, in accordo al DM “requisiti minimi” le riqualificazioni importanti di primo livello)  dovrebbero essere esplicitamente privilegiate dalla Strategia, dai regolamenti e dalle misure di sostegno, superando la scarsa ambizione che traspare sistematicamente nei provvedimenti in vigore, al fine di indirizzare coerentemente i piani di riqualificazione e le prassi adottate dagli operatori.

La roadmap della decarbonizzazione prevede la riduzione dell’80% delle emissioni dannose per l’ambiente entro il 2050. Di norma in 35 anni gli edifici hanno una sola occasione di essere riqualificati. Bisogna fare in modo che l’occasione non vada sprecata con interventi non sufficientemente efficaci.

Gli studi mostrano che, anche con ipotesi conservative, edifici con fabbisogni molto bassi hanno un costo globale (calcolato su 30 anni) inferiore o simile a quello di edifici con elevati fabbisogni. Investire oggi in tecnologie per involucri ad elevate efficienza, tenuta all’aria, ventilazione con recupero di calore, sia nelle nuove costruzioni, sia nella riqualificazione degli edifici esistenti, consente di realizzare edifici con un basso costo globale, anche considerando solo i costi diretti per gli inquilini ed i proprietari (cfr. ad esempio Towards nearly zero-energy buildings. Definitions of common principles under the EPBD).

Questo risultato è maggiormente valido considerando i benefici sociali, ambientali e sanitari, come autorevolmente mostrato dal FMI (IMF WP/15/105).

La conclusione a cui perviene STREPIN, riportata nella Premessa, è che gli sforzi per il raggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico sono orientati al superamento delle barriere che ne impediscono la piena realizzazione del potenziale, razionalizzando e rinforzando strumenti ed azioni dedicate a ciascun segmento e settore.

A questo fine il documento auspica lo sviluppo di alcune azioni prioritarie, che possono essere condivise se inserite in quadro generale, come quello sopra evocato, di manifesto favore per le attività volte a rimuovere in misura sostanziale le cause di grande spreco di energia che oggi, ancor più di ieri, sono presenti nel parco immobiliare nazionale.

Rafforzamento di standard minimi e normative

Gli standard minimi, recentemente resi più severi, sono particolarmente efficaci per le nuove costruzioni e per i relativamente rari interventi di ristrutturazione importanti. Si può osservare invece che, in relazione agli interventi minori di riqualificazione energetica, essi sono facilmente eludibili anche a causa della scarsità dei controlli nel merito dell’inquadramento in fase di dichiarazione dell’attività e della scarsità di verifiche in cantiere.

Si può prevedere che, in mancanza di una normativa più vincolante e coordinata con un più efficace sistema incentivante, gli interventi di riqualificazione energetica – in particolare quelli che richiedono maggiori investimenti – continueranno a essere l’eccezione e non la regola nella prassi.

Il problema principale, tuttavia, non riguarda l’ulteriore rafforzamento degli standard, che ora deve essere assimilato dalle prassi esecutive e dagli strumenti urbanistici locali, quanto la definizione dl elevati obiettivi di riqualificazione energetica, in termini di efficacia ed efficienza, che attualmente non trovano spazio nella normativa di indirizzo e nemmeno nella Strategia in esame.

I risultati della metodologia comparativa, per la definizione dei livelli ottimali di prestazione energetica in funzione dei costi, dovrebbero essere rivisti per tenere in considerazione i consistenti benefici provenienti dalla riduzione delle esternalità ambientali e sanitarie, attualmente ignorati.

Estensione nel tempo e aggiornamento delle detrazioni fiscali

Da tempo le norme in vigore annunciano la stabilizzazione, l’aggiornamento e la razionalizzazione del sistema degli incentivi, che mostra chiaramente i suoi limiti nella capacità di stimolare gli interventi più efficienti ed efficaci (riqualificazione profonda, cfr. Perché è importante incentivare la deep renovation degli edifici). La prassi della proroga annuale degli incentivi non si è dimostrata in grado di facilitare l’adozione di decisioni di investimento che, per loro natura, richiedono tempi lunghi e procedure di sensibilizzazione e convincimento laboriose, soprattutto nel vasto settore della proprietà condominiale.

I tempi sono senz’altro maturi per affrontare il problema e dotare finalmente il Paese degli strumenti necessari per affrontare in modo adeguato il grande spreco di risorse che caratterizza il nostro patrimonio immobiliare.

La rimodulazione del meccanismo, da rendere strutturale, dovrebbe essere rivolta a sostenere in particolare gli interventi di riqualificazione profonda o, quando questa sia possibile e conveniente, quelli di sostituzione edilizia che, oggi, non trovano nel quadro di incentivazione uno stimolo sufficiente e che necessitano di uno specifico e adeguato modello di sostegno.

Questo può essere realizzato in vari modi, anche combinando alcune misure già esistenti e opportunamente corrette, fornendo un mix di contributi in conto capitale e di finanziamenti agevolati tali da coprire l’intero costo dell’intervento. L’intervento massiccio dei capitali privati sarebbe fortemente agevolato dalla presenza di un fondo di garanzia di ultima istanza, che consentirebbe di comprimere gli oneri finanziari e agli investitori di diventare veri soggetti protagonisti.

In ogni caso, per superare gli ostacoli che le attuali misure non si sono mostrate in grado di affrontare, è necessario assicurare la certezza dell’ammissione al contributo (che non deve dipendere dalla mutevole e imprevedibile situazione soggettiva e fiscale del beneficiario) e la sua cedibilità a soggetti in grado di fornire la provvista finanziaria necessaria.

L’intensità del contributo in conto capitale potrà variare nel tempo anche in funzione della risposta del mercato, ma è fondamentale fornire stabilità alla misura.

L’aggiornamento del meccanismo del Conto Termico sembra avviato verso una maggiore capacità di penetrazione e, grazie alla sua potenzialità di combinarsi a schemi di finanziamento tramite terzi, dovrebbe essere reso ampiamente disponibile anche per gli ambiziosi interventi di riqualificazione nel settore privato.

Le misure di incentivazione dell’azione virtuosa potrebbero essere affiancate da graduali misure di disincentivazione dell’inazione, che potrebbero essere poste in essere anche attraverso la fiscalità locale.

Il potenziamento delle misure di incentivazione è necessario per realizzare gli obiettivi della Strategia Energetica Nazionale e per avviare le prassi manutentive su un percorso compatibile con i più ambiziosi traguardi successivi al 2020, soprattutto nell’eventualità che altre misure previste nella SEN si dovessero mostrare meno efficaci rispetto alle previsioni.

E’ auspicabile un allineamento delle interpretazioni degli organi di controllo (Agenzia delle Entrate, GSE) sulla ratio dei provvedimenti di incentivazione che, pur salvaguardando l’esigenza di prevenire e reprimere i possibili abusi, è quella di favorire il più possibile la realizzazione di interventi ritenuti nel loro insieme di importanza strategica per il Paese.

Interventi negli edifici della Pubblica Amministrazione

Gli obblighi di adeguamento riguardano solo gli immobili della Pubblica Amministrazione centrale. Coerentemente con la direttiva 2012/27/UE, il decreto legislativo 102/2014 assegna agli edifici pubblici un ruolo di esempio e stimolo per il settore privato. E’ tuttavia fondata la preoccupazione che, stante l’assenza di qualificazione degli obiettivi in termini di efficienza ed efficacia degli interventi, la pubblica amministrazione non sia adeguatamente stimolata a perseguire obiettivi ambiziosi ed esemplari, a cui dovrebbero uniformarsi tutti i progetti che accedono ai finanziamenti dello Stato.

La scelta di limitare il programma di interventi agli immobili della pubblica amministrazione centrale non consente di sfruttarne l’effetto di stimolo: tali edifici infatti non sono omogeneamente diffusi sul territorio nazionale e, di norma, non sono particolarmente frequentati dai cittadini comuni. Sarebbe molto più efficace un’azione capillare sul territorio, che coinvolgesse tutte le amministrazioni locali.

Certificati Bianchi

E’ fuor di dubbio che il divieto di cumulo tra Certificati Bianchi e detrazioni fiscali abbia determinato il crollo nelle richieste dei primi a favore delle seconde. Ma concludere che gli interventi edilizi dovrebbero poter richiedere il solo ecobonus è una soluzione semplicistica che non aiuta né gli operatori dell’efficienza energetica, né i cittadini, né l’ambiente, né il raggiungimento degli obiettivi della Strategia Energetica Nazionale (Per una trattazione articolata e per una serie di proposte cfr. Renovate Italy: Osservazioni al documento in consultazione pubblica “Proposte per il potenziamento e la qualifica del meccanismo dei Certificati Bianchi”).

E’ noto l’orientamento del MiSE in merito al ruolo del meccanismo dei Certificati Bianchi nel settore civile: appare possibile razionalizzare i vari strumenti di promozione, escludendo dai certificati bianchi le schede concernenti gli interventi di piccola taglia già compresi nel Conto Termico, nelle detrazioni fiscali, confermando anche per il futuro una sostanziale non applicazione del sistema in questo ambito.

Questo orientamento è in aperto contrasto con l’auspicio di un innalzamento degli obiettivi di risparmio assegnato, anche per il settore civile, al sistema dei Certificati Bianchi, e dovrebbe essere rivisto, anche tenuto conto che il meccanismo è totalmente esterno al bilancio dello Stato.

Rafforzamento del modello ESCo

Nel settore civile non si può parlare di rafforzamento del modello ESCo, posto che in quest’ambito esso è quasi del tutto sconosciuto. Finché non saranno rimossi i diversi ostacoli non ancora affrontati (incertezza delle detrazioni fiscali in funzione della capienza fiscale, assenza di un fondo di garanzia di ultima istanza), particolarmente ardui nel frequente caso della proprietà condominiale, il settore civile resterà estraneo al campo di attività delle ESCo.

La conformazione di un nuovo meccanismo di incentivazione che renda certa la disponibilità del contributo e l’esistenza di un fondo di garanzia renderebbe viabile il modello ESCo e consentirebbe la diffusione dei contratti di prestazione energetica anche nel settore civile.

La stipula di Contratti Servizio Energia di lunga durata relativi a edifici energivori dovrebbe essere obbligatoriamente connessa a obiettivi di miglioramento significativi, al fine di stimolare la competitività degli operatori in occasione di ogni rinnovo contrattuale.

Fondo nazionale per l’efficienza energetica

La dotazione annua di 70 milioni di euro del Fondo appare oltremodo esigua in rapporto alla dimensione degli investimenti che dovrebbero essere attuati per concretizzare il potenziale di efficientamento del parco immobiliare nazionale (40 miliardi di euro all’anno). Si auspica che possa essere adeguatamente incrementata.

L’azione del Fondo dovrebbe essere rivolta alla concessione di garanzie e al finanziamento in conto interessi degli interventi e, in assenza di un cospicuo incremento della dotazione, non al finanziamento in conto capitale, che condurrebbe rapidamente all’esaurimento delle risorse. Le garanzie dovrebbero essere prioritariamente dedicate a quelle categorie di operazioni che, in mancanza, stentano a raccogliere l’attenzione degli investitori.

Le risorse del Fondo dovrebbero essere destinate esclusivamente al sostegno di interventi che comportino effettive consistenti riduzioni dell’energia consumata e che siano durevoli. Parimenti, la Strategia dovrebbe orientare in modo analogo l’impiego delle altre risorse di natura pubblica.

Piano di formazione e informazione

Il Piano di formazione e informazione è uno degli elementi fondamentali della Strategia e andrebbe definito e attuato senza ulteriore indugio. Oltre a doversi confrontare con ostacoli tecnici e di natura finanziaria, la realizzazione dell’efficienza energetica deve superare un ostacolo culturale che la relega in fondo alla scala delle priorità dei comuni cittadini.

Sul mercato dell’efficienza energetica, il primo elemento che manca è la domanda ed è sulla sua stimolazione che il Piano di formazione e informazione dovrebbe concentrarsi, soprattutto nei segmenti che maggiormente faticano a trovare motivazione e capacità di attivazione, come ad esempio quello della proprietà condominiale.

La realizzazione dell’efficienza energetica comporta processi complessi di sensibilizzazione e persuasione, analisi, definizione di obiettivi e arrangement finanziario. Potrebbe giovare la creazione di strutture di facilitazione con il compito di agevolare l’accesso alle informazioni e di accompagnare le diverse categorie di utenza nei complessi processi organizzativi e procedurali, favorendo l’incontro tra la domanda e l’offerta di servizi di efficienza energetica.

La Strategia dovrebbe assicurare una spedita implementazione dei Piani operativi regionali (POR) e dell’utilizzo dei Fondi strutturali comunitari, favorendo una vasta diffusione delle informazioni e un’adeguata attività di assistenza ai destinatari delle azioni.

PANZEB

Esiste un’enorme potenzialità nella trasformazione degli edifici esistenti in NZEB attraverso l’esecuzione di ristrutturazioni di primo livello.

In Italia, demolire e ricostruire un edificio non è una operazione frequente, nemmeno per gli edifici che non conseguono i più elementari bisogni legati all’abitare. Molto spesso, ciò è dovuto alla frammentazione della proprietà, che blocca ogni decisione in merito. Queste attività dovrebbero essere fortemente agevolate attraverso la semplificazione delle procedure e una consistente agevolazione sotto il profilo fiscale.

Il Piano d’azione dovrebbe concentrarsi sulle modalità per aumentare il numero delle ristrutturazioni di primo livello, invogliando i cittadini già intenzionati ad effettuare interventi di rango inferiore a effettuare invece ristrutturazioni di questo tipo, e a convincere ad agire anche chi non stia pensando di realizzare alcun intervento.

Sicuramente si rende necessario un incentivo specifico per la trasformazione in NZEB degli edifici esistenti, dal momento che attualmente non ne esiste alcuno.

Oltre a ciò, è necessario intervenire sulla comunicazione, informazione e persuasione dei cittadini e delle famiglie. Un ruolo di grande importanza può essere svolto dai Comuni che, essendo in grado di intercettare le richieste di titolo abilitativo per la realizzazione di ristrutturazioni profonde di secondo livello o di riqualificazioni energetiche, potrebbero realizzare degli sportelli consulenziali ai quali affidare questo compito.

Conclusioni

Un recente report del Fondo Monetario Internazionale (IMF WP/15/105) conferma l’ipotesi che il problema principale non è se le riqualificazioni profonde degli edifici siano cost-effective, ma piuttosto perché le nostre economie continuano a patire dei costi (drammaticamente elevati) per non realizzare questi interventi.

Alcuni Stati Europei hanno già compreso tutto ciò ed hanno introdotto requisiti obbligatori di riqualificazione:

  • in UK sarà impossibile affittare immobili con una classificazione energetica peggiore della classe E;
  • in Francia, al 2030, gli edifici esistenti non dovranno avere un consumo energetico superiore a 330 kWh/m2 anno;
  • in Germania, Danimarca e Belgio sono stati approvati ulteriori obblighi di migliorare la prestazione di determinati elementi tecnici dell’edificio prima di una determinata data.

Occorre prima di tutto prendere atto che serve un più adeguato sistema regolatorio, incentivante e finanziario ambizioso e coerente, in grado di rendere prassi corrente la riqualificazione profonda degli edifici – compresa la sostituzione edilizia quando praticabile e conveniente – e gli interventi a scala urbana. Il passo successivo è decidere, di conseguenza, un coraggioso reindirizzamento della Strategia che abbia come obiettivo la creazione di un contesto favorevole alla realizzazione di quell’obiettivo, attraverso una forte stimolazione della domanda, la messa a disposizione di risorse commisurate all’impegno e un vasto coinvolgimento dei soggetti finanziari privati.

Il tema della copertura delle risorse, sistematicamente utilizzato per negare la fattibilità di strumenti di incentivazione più efficaci, dovrebbe essere affrontato, con altrettanto coraggio e determinazione, provvedendo al varo di una Climate & Environment spending review che identifichi i principali settori con effetti dannosi sull’ambiente che ricevono sussidi pubblici e definisca le linee di intervento per una loro progressiva eliminazione e riallocazione in chiave green.

Anche i positivi effetti macroeconomici di un vasto piano di riqualificazione energetica (e non solo) del parco immobiliare nazionale sull’occupazione e sulla riduzione dei costi sanitari conseguenti alla riduzione delle emissioni inquinanti dovrebbero essere tenuti in considerazione nella definizione della copertura degli investimenti.

Ciò che si chiede alla Strategia è un disegno, coraggioso ed efficace, che consenta di unire, realizzando un nuovo equilibrio, incentivi all’azione e disincentivi all’inazione, fiscalità generale e locale, risorse e garanzie pubbliche e private, ottima qualità degli interventi privati, buona qualità della regia e dei controlli pubblici.

Clicca qui per scaricare il testo integrale delle osservazioni di Renovate Italy.

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